por Philip Martin y Jonas Widgren
(Marzo 2002) El 11 de septiembre del 2001, 19 individuos secuestraron cuatro aviones en el espacio aéreo estadounidense y, usándolos como bombas, causaron la muerte de más de 3.000 personas. Los secuestradores eran, aparentemente, extranjeros, cada uno de los cuales llevaba entre una semana y varios años viviendo en los Estados Unidos. Al menos 16 de ellos habían ingresado a los Estados Unidos con visas legales de estudiantes o turistas.
Como resultado de estos atentados, Estados Unidos y muchos otros países se encuentran examinando sus políticas de inmigración y contemplando modos de impedir posibles actividades terroristas futuras. Las políticas de reforma inmigratoria no pueden prevenir el terrorismo por sí solas, pero son parte esencial del esfuerzo para combatirlo, ya que tienen por objetivo permitir y facilitar la entrada de personas extranjeras bienintencionadas, así como de identificar y disuadir el ingreso al país de terroristas y otras personas indeseables.
Dificultades en la reforma normativa
Los atentados del 11 de septiembre pusieron de relieve cuatro razones por las que la actual política inmigratoria estadounidense no basta para impedir la entrada de terroristas. En primer lugar, los procedimientos de obtención de visas y documentos de identificación no contribuyen a disuadir a los criminales que contemplan la entrada en el país. Todos los secuestradores lograron obtener visas aparentemente válidas, con los necesarios documentos acreditativos.
En segundo lugar la entrada ilegal al país es relativamente fácil, incluso sin visa, debido a que la frontera es extensa y no muy patrullada. En diciembre de 1999, el argelino Ahmed Ressam fue capturado al intentar entrar a los Estados Unidos desde Canadá con materiales para construir explosivos, que planeaba utilizar para poner una bomba en el Aeropuerto Internacional de Los Ángeles durante las celebraciones del milenio.
Tercero, el gobierno estadounidense no sigue actualmente los pasos de las personas extranjeras que han ingresado al país. Por ejemplo, uno de los secuestradores del 11 de septiembre fue admitido en Estados Unidos para estudiar inglés, pero nunca se presentó en la escuela que lo aceptó. No existe un sistema establecido para alertar a las autoridades del orden acerca de infracciones en las visas, infracciones que podrían llevar a las autoridades a descubrir posibles planes terroristas. Varios de los secuestradores habían permanecido en los Estados Unidos con sus visas vencidas.
Cuatro, hasta hace poco ha habido poca cooperación o intercambio de información entre países acerca de individuos sospechosos de terrorismo.
Existen tres áreas principales en que los cambios en la política migratoria pueden ser útiles para combatir futuras amenazas terroristas: la emisión de visas e inspecciones en el momento de ingresar al país, el control fronterizo, y la vigilancia dentro del territorio del país. Quizás Estados Unidos deba también prestar especial atención a los estudiantes extranjeros y considerar armonizar las políticas de inmigración y asilo con el gobierno de Canadá, para poder mantener una frontera relativamente abierta entre los dos países.
Estados Unidos controla el ingreso de personas a a su territorio a mediante un sistema centinela automatizado a nivel nacional (National Automated Immigration Lookout System), denominado NAILS por sus siglas en inglés. Dicho sistema contiene los nombres de personas extranjeras que se sospecha pueden representar un peligro para la seguridad del país; pero el uso de nombres falsos, respaldados con documentos falsos, puede engañar al sistema, por lo que se necesita un mejor banco de datos, capaz de asociar no sólo nombres, que pueden cambiarse fácilmente, sino también información biométrica, como huellas digitales y características faciales. Podría ampliarse el contenido de NAILS con información del FBI.
Otra forma de proteger las fronteras es tomar nota de la entrada y salida de todos los visitantes extranjeros. El sistema que actualmente cumple esta función (mediante el formulario I-94) no resulta eficaz para seguir el rastro de posibles delincuentes. Canadá y los estados del norte de EE.UU. se opusieron al rastreo de entradas y salidas, por temor a que su costo y las molestias resultantes afectaran negativamente el desplazamiento de personas por causas laborales, el comercio y el turismo.
La tecnología podría ayudar a superar algunas de estas desventajas y facilitar la localización de extranjeros dentro del país. Australia, por ejemplo, utiliza una visa electrónica que se incorpora al boleto de avión, lo que podría adaptarse como modelo para un programa similar en este país. Estados Unidos se encuentra ya experimentando con la asignación de carriles para el desplazamiento laboral en el límite entre México y EE.UU. fronteriza que permiten a las autoridades seleccionar a los viajeros habituales y expedirles documentos especiales y dispositivos para sus vehículos, que permitan agilizar el cruce de fronteras sin disminuir la seguridad. El servicio de inmigración y naturalización de Estados Unidos (U.S. Immigration and Naturalization Service) incrementó la vigilancia fronteriza en la década de 1990, añadiendo agentes, vallas e iluminación en las áreas urbanas aledañas a la misma, en los estados de Arizona, California y Texas. La ampliación de dicha estrategia a otras partes de la frontera de 2.000 millas entre México y Estados Unidos contribuiría a disuadir a inmigrantes sin permiso, así como a posibles terroristas, pero esta expansión de controles fronterizos costaría dinero y su implementación llevaría tiempo.
La vigilancia de los extranjeros que se encuentran ya en el país es un tema polémico. Mucha gente piensa que esta vigilancia conlleva un nivel de presencia policial inaceptable. Tras los atentados del 11 de septiembre, muchas universidades norteamericanas abandonaron su tradicional oposición a la idea de dar seguimiento a los estudiantes extranjeros, pero muchos estadounidenses se oponen a la idea de un sistema nacional de identificación, que requeriría que todos los residentes del país llevaran un documento de identidad difícil de falsificar. En el sistema actual los extranjeros sin permiso pueden obtener fácilmente identificación "legal". Aparentemente tres de los secuestradores del 11 de septiembre obtuvieron permisos de conducir en el estado de Virginia utilizando documentos falsos.
Cooperación internacional
Estados Unidos y Canadá podrían armonizar sus políticas de asilo e inmigración para establecer un "perímetro de seguridad" alrededor de los dos países, siguiendo el modelo de la Unión Europea. El Acuerdo de Schengen permite el libre movimiento de personas dentro de la Unión Europea, porque los controles de entrada y salida tienen lugar en la frontera externa de los 13 países miembros. Dicho sistema sería posible con Canadá y quizás más adelante con México.
La cooperación internacional puede ayudar a impedir que el terrorismo logre frenar la globalización económica. La cooperación e intercambio de información puede contribuir a identificar a posibles terroristas, y a evitar que éstos se trasladen de un país a otro para perpetrar atentados. También se necesitará cooperación para combatir las operaciones de contrabando y tráfico, que podrían servir a las organizaciones terroristas para el movimiento clandestino de personas.
Los terroristas representan un enorme desafío para todos los países del mundo, pero es probable que el enfrentar este problema redunde en una colaboración más estrecha entre los países industrializados y en una convergencia gradual en sus políticas de inmigración y asilo.
Philip Martin es profesor de economía agrícola en la Universidad de California-Davis y dirige la cátedra del programa de Inmigración e Integración Comparada en la Universidad de California, y es director de la publicación Migration News. Jonas Widgren es el director del International Center for Migration Policy Development.
Adaptado de Philip Martin y Susan Martin, "Immigration and terrorism: policy reform challenges." Documento preparado para un congreso sobre inmigración, patrocinado por el German Marshall Fund de Estados Unidos y la Fundación del Rey Balduino, Bruselas, 14-15 de octubre 2001.