por Lori S. Ashford
(Septiembre 2004) Los comienzos de la década de 1990 supusieron una separación radical de las ideas convencionales sobre cómo los gobiernos deben tratar de influir en el tamaño y el bienestar de las sociedades que están bajo su cargo, y estableció un consenso sin precedentes entre los gobiernos nacionales sobre las políticas de población. Esta nueva perspectiva cambió el énfasis de las políticas demográficas, de forma que en vez de concentrarse en ralentizar el crecimiento de la población se volcaran a mejorar la vida de la gente, en especial la de las mujeres. Las políticas resultantes de este consenso continúan en evolución.
La Conferencia Internacional de 1994 sobre la Población y el Desarrollo que tuvo lugar en El Cairo fue un punto decisivo en los debates internacionales sobre población. Si bien las conferencias internacionales anteriores sobre población se habían concentrado en controlar el crecimiento demográfico en los países en desarrollo, principalmente mediante la planificación familiar, la conferencia de El Cairo amplió el alcance de los debates normativos.
Los gobiernos ahora coinciden en que las políticas de población deben abordar el desarrollo social en una perspectiva más amplia que sólo la planificación familiar, especialmente en lo referente a mejorar la condición de la mujer, y en que la planificación familiar debe proporcionarse como parte de un contexto más amplio de atención a la salud reproductiva. Este nuevo énfasis se basa en la creencia de que las mejoras en la salud y los derechos de la persona conducirán, en último término, a un menor índice de fecundidad y un crecimiento más lento de la población.
La Conferencia de El Cairo también abarcó a muchos más países y fue mucho más amplia que cualquier otra conferencia internacional anterior sobre población. Reunió a 11.000 representantes de gobiernos, organizaciones no gubernamentales (ONG), entidades internacionales y activistas, y la diversidad de opiniones contribuyó al consenso sin precedentes que se alcanzó en 1994.
Al poner las causas y los efectos del rápido crecimiento demográfico en el contexto del desarrollo humano y el progreso social, se pudo lograr que los gobiernos y las personas de toda ideología política, religiosa y cultural respaldaran las recomendaciones. Si bien existieron diferencias ideológicas y religiosas sobre cuestiones tales como la definición de salud reproductiva, la sexualidad de los adolescentes y el aborto, salvo pocas excepciones, todas las naciones apoyaron la totalidad del planteamiento final.
El Programa de Acción
El Programa de Acción de El Cairo es ambicioso. Contiene más de 200 recomendaciones, con 5 objetivos a 20 años en las áreas de salud, desarrollo y bienestar social (ver el Recuadro 1). Una característica central del programa es la recomendación de proporcionar atención integral de salud reproductiva que abarque la planificación familiar, el embarazo sin riesgos y los servicios de parto, el aborto (donde sea legal), la prevención y el tratamiento de las infecciones de transmisión sexual (incluido el VIH y el SIDA), información y asesoría sobre sexualidad, y la eliminación de prácticas dañinas contra la mujer (como la mutilación genital y los matrimonios forzados).
El Programa de Acción de El Cairo también definió por primera vez la salud reproductiva en un documento normativo internacional. Dicha definición declara que "la salud reproductiva es el estado de completo bienestar físico, mental y social, y no simplemente la ausencia de afecciones o enfermedades, en todo lo relativo a la reproducción".
El Programa de Acción también declara que la atención de la salud reproductiva debe elevar los derechos de la persona, inclusive el de "elegir libremente y de forma responsable" la cantidad de hijos que la persona desea tener y el espacio entre uno y otro, y el derecho a tener una "vida sexual satisfactoria y sin riesgos". Esta definición va más allá de los conceptos tradicionales de atención de la salud referentes a prevenir la enfermedad y la muerte, porque promueve una visión más integral de lo que constituye una persona sana.
Diez años después de la conferencia inicial: Progreso desigual y compromiso incierto
Muchos países han tratado de aplicar las recomendaciones de la conferencia de El Cairo, pero los logros han sido desiguales. En muchas naciones de bajos ingresos, abordar esa gran variedad de intereses sociales y sanitarios exige muchos más recursos y capacidad institucional de los que se tienen actualmente. Por otra parte, el financiamiento de los organismos donantes para apoyar estos cambios se ha reducido más allá de lo esperado. Según las recomendaciones de El Cairo, las contribuciones de las entidades donantes y los países deberían haber sido de 5.700 millones de dólares y 11.300 millones de dólares respectivamente en 2000, pero las Naciones Unidas calculan que el financiamiento proveniente de donantes en 2000 no llegó a la mitad de la cantidad especificada.
Ese presupuesto insuficiente se refiere tan sólo al costo estimado por el Programa de Acción de El Cairo para proporcionar servicios de planificación familiar y los componentes básicos para la maternidad sin riesgos y la prevención de infecciones de transmisión sexual. Las estimaciones no incluían el costo de alcanzar otros objetivos adicionales apoyados en teoría por el documento de El Cairo, como mejorar los sistemas sanitarios en general, proporcionar atención de emergencia para las complicaciones del parto, reducir la disparidad entre la educación de los niños y las niñas, eliminar las prácticas dañinas en contra de la mujer, mejorar las oportunidades de empleo para la mujer, y el costo relacionado con el tratamiento de las infecciones de transmisión sexual, entre ellas el VIH y el SIDA.
Después de la conferencia de El Cairo: Debates permanentes
Los participantes en la conferencia estaban divididos por importantes diferencias ideológicas, y lo continúan estando hoy en día. Los propugnadores de la salud de la mujer presionaron para que se incorporaran los conceptos de salud reproductiva y derechos de la mujer en el documento final, y han pedido que los gobiernos reafirmen dichos derechos en otras reuniones internacionales posteriores. Si bien la mayoría de los gobiernos están de acuerdo, el Vaticano, algunos países católicos y los Estados Unidos bajo el gobierno del presidente Bush (a diferencia de gobiernos anteriores) han disputado la forma en que se definen dichos derechos.
Un tema espinoso básico es si el aborto puede considerarse un componente de la salud reproductiva y un derecho universal. La conferencia de El Cairo estableció un consenso con un uso cuidadoso del lenguaje, que indicaba que "en ningún caso se promovería el aborto como método de planificación familiar", y que "cuando el aborto no esté en contra de la ley, debe ser un aborto sin riesgos". Sin embargo, este consenso no se ha mantenido firme con el tiempo.
También siguen los debates sobre la importancia de controlar el crecimiento demográfico y sobre si el Programa de Acción de El Cairo es factible o no. La población mundial continuará en aumento hasta muy entrado el siglo XXI, debido al gran número de jóvenes que están en edad de procrear, o acercándose a dicha edad. Datos recientes de sondeos en Bangladesh y Egipto muestran que el promedio del tamaño familiar apenas se redujo en dichos países durante la segunda mitad del decenio de 1990. Estos resultados fueron sorprendentes, teniendo en cuenta la reducción de 5 ó 6 hijos a 3,5 hijos, por término medio, que tuvo lugar con bastante rapidez entre los decenios de 1970 y 1990. El promedio de 2 hijos por pareja tal vez tarde mucho en alcanzarse o nunca llegue a lograrse en algunas sociedades.
Asimismo, si bien las mejoras en salud y los derechos de la mujer puede que contribuyan a lograr familias más pequeñas, este objetivo puede que conlleve labores a largo plazo en las sociedades más pobres. Después de todo, las mujeres en dichas sociedades son quienes sufren los mayores problemas de salud y tienen la menor cantidad de oportunidades.
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Gráfico 1
Proyecciones mundiales de población, 2000-2050
* TGF (tasa global de fecundidad). Es el promedio de hijos que una mujer tendría durante su vida si continúan los índices actuales de natalidad para las diferentes edades.
Fuente: División de Población de las Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2002 Revisión (2003).
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Estos esfuerzos tienen tremendas repercusiones para la población mundial: Las proyecciones demográficas muestran que un pequeño cambio en el promedio mundial del tamaño familiar como, por ejemplo, de 2,6 a 2,1 hijos, representa una diferencia de 1.700 millones de personas en términos de la población mundial total en 2050 (ver el Gráfico 1). No obstante, existe otra serie de factores que influyen en los debates actuales sobre población. La epidemia del VIH y el SIDA en algunos países del África resta importancia a otras inquietudes sobre salud y desarrollo, y exige importantes declaraciones de los gobiernos y aporte de fondos para salvar vidas y preservar comunidades. En Asia y otras regiones donde los índices de natalidad han bajado, los gobiernos se enfrentan al problema del envejecimiento de la población y a una seria falta de apoyo económico y social para las personas de edad avanzada.
Pero no obstante los debates permanentes y otros obstáculos, una serie de países han redefinido sus objetivos normativos y programáticos, y adoptado enfoques que tratan de satisfacer las necesidades de la persona en vez de las metas demográficas de la nación. Asimismo, el uso de los conceptos de sexualidad y salud reproductiva que se consideró revolucionario en el documento de 1994 es ahora parte del léxico de salud en la mayoría de los países.
Las dos naciones más pobladas del planeta, la India y la China, también emprendieron nuevas iniciativas durante la segunda mitad de la década de 1990 que reorientaron sus programas nacionales de planificación familiar con vistas a cumplir con las necesidades de salud reproductiva.
Áreas prometedoras para el cambio
Dados los enormes retos a que se enfrentan los países menos desarrollados y los limitados recursos que se dedican a las actividades de población y salud reproductiva, inclusive los pequeños avances hacia el logro de los objetivos de la comunidad internacional son importantes. De hecho, el repaso de la situación a los cinco años de la conferencia de El Cairo documentó un compromiso serio y una gran cantidad de avances, quizás debido en parte a la extensa acogida de los conceptos expresados en el acuerdo de El Cairo y la militancia de las organizaciones no gubernamentales.
El proceso de revisión recalcó dos principios importantes: que la salud y los derechos de la mujer son conceptos básicos en las políticas de población y desarrollo, y que las entidades no gubernamentales juegan un papel crucial en las deliberaciones sobre los temas de población en el ámbito local, nacional e internacional. Entre los ejemplos del progreso realizado se encuentran los siguientes:
- Mayor participación cívica. Desde comienzos del decenio de 1990 se puede observar una mayor apertura en el proceso de toma de decisiones normativas en todos los ámbitos: internacional, nacional y local. Las ONG y los líderes religiosos y comunitarios, así como el sector privado (lo que las Naciones Unidas denomina la “sociedad civil”) son ahora colaboradores activos de los gobiernos en las deliberaciones sobre nuevas políticas y programas.
- Cambios en leyes y políticas. Siguiendo con el impulso proporcionado por el proceso de El Cairo, los gobiernos de todo el mundo han redactado una variedad impresionante de nuevas leyes y documentos sobre planteamientos estratégicos. La ONU indicó en 1999 que desde la conferencia de El Cairo, más de 40 países habían tomado acciones normativas específicas para satisfacer el objetivo de proporcionar acceso universal a los servicios de salud reproductiva.
- Mejora de los servicios de salud reproductiva. Las mejoras en los servicios de salud reproductiva se han traducido en tareas de reestructuración, redefinición de prioridades y capacitación actualizada de los proveedores de servicios. Los informes de los gobiernos y de los estudios independientes realizados para el repaso de la situación cinco años después del Programa de Acción de El Cairo muestran una gran cantidad de ejemplos del progreso logrado. Si bien relativamente pocos (aunque importantes) países establecieron políticas y programas integrales de salud reproductiva, muchos introdujeron o ampliaron ciertos elementos de atención sanitaria.
Dos iniciativas comunes han sido, por una parte, la integración de los servicios de salud (para satisfacer una variedad de necesidades sanitarias más extensa en una sola visita) y, por la otra, las mejoras en la calidad del servicio, especialmente en las labores tendientes a elevar las aptitudes técnicas y la capacidad de asesoramiento del personal de atención médica).
Conclusión
En el siglo XXI el continuo aumento en la población presenta muchos de los mismos problemas para el desarrollo que ocasionó el rápido crecimiento demográfico en el siglo XX, pero las respuestas de los gobiernos (y su postura pública en particular) son dramáticamente diferentes que los de hace una década. Las políticas para el control de la población ya no resultan aceptables en la mayoría de los países.
Una importante lección aprendida en el proceso de El Cairo es que la consecución de objetivos nacionales de población no se puede alcanzar sin algún tipo de escrutinio público, ya sea en el seno del país o en el extranjero. Si no se tienen en cuenta las perspectivas y las necesidades de las personas, las políticas serán recibidas con evasión o resistencia manifiesta. Ahora que las ONG y los ciudadanos militantes han tomado un papel prominente en vigilar el cumplimiento de los acuerdos internacionales, probablemente continúen presionando a los gobiernos para que se observen los derechos de la persona.
Dado (a) el creciente acervo de pruebas que demuestran la relación entre la condición de la mujer y las tendencias de población y desarrollo, y (b) la creciente influencia de los grupos femeninos, es difícil suponer que los derechos y la salud de la mujer dejen de ser un tema en los debates sobre políticas de población. Las cuestiones relativas a la sexualidad y la maternidad son complejas e importantes, por lo que seguirán siendo objeto de discusión.
Este documento es una adaptación de dos Population Bulletins escritos por Lori S. Ashford, “Políticas de población: avances en los derechos de la mujer” (marzo 2001), y “New Perspectives on Population: Lessons from Cairo” (marzo 1995). Ambos informes pueden consultarse en el sitio de PRB en Internet.
Lori S. Ashford es directora técnica de información sobre políticas en PRB.
Recuadro 1
Los objetivos a 20 años de la Conferencia de El Cairo, 1995-2015
- Proporcionar acceso universal a una amplia variedad de métodos de planificación familiar fiables y sin riesgos, así como a servicios afines de salud reproductiva.
- Reducir los índices de mortalidad infantil por debajo de 35 muertes de lactantes por cada 1.000 nacidos vivos, y la mortalidad entre los menores de cinco años de edad por debajo de 45 muertes por cada 1.000 nacidos vivos.
- Reducir la disparidad en mortalidad materna que existe entre los países desarrollados y los que están en desarrollo. Tratar de lograr un índice de mortalidad materna por debajo de 60 muertes por cada 100.000 nacidos vivos.
- Elevar la esperanza de vida al nacer por encima de los 75 años de edad; y en los países con la mayor mortalidad tratar de elevarla por encima de los 70 años.
- Lograr acceso universal y cursado completo de la escuela primaria. Lograr también el mayor acceso posible (y lo más pronto posible) de las niñas y las mujeres a la educación secundaria y superior.